近年来,随着自贡市城乡统筹发展、建设特大城市步伐加快,大量民间资本进入燃气市场,使天然气基础设施建设得到较大发展,改善了群众生活条件,缩短了城乡差距。与此同时也带来一些问题,急待解决。
一、自贡市燃气市场现状
(一)基本情况
自贡市天然气储量丰富,使用历史悠久,为省内第二个成立市级燃气公司的市份。截至2015年底,自贡城市燃气普及率已达93%,两县(荣县、富顺县)的燃气普及率分别为95.1%、97.5%。全市用气总户数达39万余户,年供气总量达2.3亿立方米,日最高供气量达91.55万立方米,储气能力16.4万立方米。目前自贡市在燃气行业主管部门备案的管道燃气经营企业共26家,其中国有企业5家,占企业总数的19.2%,民营企业21家,占企业总数的80.8%。
(二)发展情况
自贡市燃气管道经营企业的发展,经历了由国有到多元投资主体、由城市向乡镇发展的过程。大体上分为四个阶段:第一阶段:市一级的燃气公司和原由区县政府建立的燃气企业。
第二阶段:能源生产企业(如中石油)为解决生产基地及家属区供气,而后扩大供气经营范围成立的终端燃气企业。
第三阶段:能源生产企业(如中石油)在本地的下属机构独立或与乡镇政府联合成立的天然气供气公司和燃气供应站,改制后出让给私人建立的股份制燃气公司。
第四阶段:区县、乡镇政府出于改善农村居民群众生活条件的目的,通过引进资金、气源发展的燃气公司,约占了在乡镇燃气企业的一半,全部为民营燃气公司。
二、存在的主要问题
目前,自贡市燃气市场民营企业占比大,存在整体实力弱、管理水平低、经营不规范、抗风险能力差等问题。
(一)盲目追求安装利益
目前大部分燃气经营企业收入主要由两大部分组成:一是安装费,企业根据安装材料、人工等成本进行核算后定价;二是天然气销售收费,按照天然气用量向用户收取,组成包括进价与输配气成本等。受企业管理水平、政府价格调控等因素影响,居民用气销售部分基本没有利润空间,因此,由于资本的逐利性,一些民营燃气企业赚取安装初始利益后即转让区域、经营权或企业的现象突出。
(二)企业规模小、抢险力量薄弱
大多数民营企业受规模所限,抗风险能力弱,安装、维修、经营资质缺乏,使安装、供气、服务质量得不到保证,埋下极大的安全隐患。根据国家规定,燃气供应企业必须实行24小时值班制度,设置专职的抢修队伍,配备必备的抢险器材。自贡市目前最小的燃气企业为一民营企业,从业人员仅6人,装备配备不足,维修抢险能力缺乏,出现险情往往不能及时处置。
(三)不按规范安装发展用户
具体表现在: 一是从业人员大都未经过燃气专业技术培训;二是违反《城镇燃气设计规范》(GB50028—20066)的现象普遍,管线工程无任何设计施工资料,不按安装规范建设天然气管线; 三是为降低安装成本使用不符合规范的材料;四是无规范的竣工验收程序,其安装质量得不到保障。
(四)供气存在不可持续性
一部分民营燃气企业的气源供应单位为石油部门终端公司,个别民营企业甚至从其他民营燃气企业接口供气,违规转供气情况突出。大部分民营燃气企业无正规气源指标,一旦上游气源紧张,或加大调控力度,其随时都有停气、断气的可能,严重影响民生保障。
(五)燃气储配、管网等基础设施缺乏
相当一部分民营燃气企业受规模所限,无力开展保障性供气基础设施建设。据2015年自贡市消委会、国家统计局自贡调查队发布的《自贡市燃气发展状况及消费者满意度调查报告》显示,目前自贡市除最大的国有燃气企业建有燃气储配设施外,其余的燃气企业均未建有燃气储配设施,最小的民营燃气企业管网仅13.8公里。据2010年11月25日的《自贡晚报》报道:自贡市成佳镇地区由于长时间停气,用户的燃气灶具热水器无法正常使用,其供气企业就为民营燃气公司。
(六)存在同城不同价的现象
农村地区燃气安装价格、销售价格得不到有效监管。以自贡市为例,国有燃气企业的销售价格由市级物价主管部门实行指导定价,价格成本必须进行监审,居民用气价格调整必须通过听证。而民营燃气企业大部分由各区县物价部门管理,“同城不同价”的情况突出,损害用户利益,甚至影响社会稳定。如2011年1月25日,据自贡市维稳办通报:自贡市大安区江姐村村民由于不满该区域内燃气经营企业的安装和销售价格高集体上访,要求改由其他公司供气,带来社会不稳定因素。
(七)企业间恶意、无序竞争
燃气企业间为争抢用户产生纠纷的情况时有发生,有的企业在竞争中采取恶意压低价格的方式来招揽用户,有的企业采取违规建设来争夺市场,企业间对簿公堂的情况也时有发生,有的企业甚至采取危害社会稳定的方式来争取利益。
(八)服务质量有待提升
根据2015年自贡市消委会委托国家统计局自贡调查队进行的燃气行业发展状况调查结果显示,用户对国有燃气企业在供气保障、服务措施、用户权益保护等方面的满意度、认可度、信任度普遍比民营企业更高,更愿意选择国有企业为其服务,部分用户对民营企业在价格、用气高峰时用气保障以及配套服务等方面意见较大。
三、原因分析
民间资本的进入,一方面对燃气市场,特别是农村燃气市场进行有效地补充,满足了用户的需求。另一方面,由于行业管理不到位,致使燃气行业在发展中产生的许多问题得不到有效解决,矛盾较大。
(一)供气区域划分不明确导致市场无序混乱
根据《四川省燃气管理条例》第十一条规定:“管道供气的燃气经营企业应当在经划定的供气区域内经营燃气。”但目前燃气供气区域划分不明确甚至重叠的现象突出。早在2001年,四川省建设厅就将自贡市大部分范围划归自贡市燃气有限责任公司经营,后又将其中的部分区域陆续以村、组的形式划为其他燃气公司经营,造成供气区域交叉、重叠的现象突出。
(二)行业管理相关制度有待完善
2011年国家颁布实行了《城镇燃气管理条例》(国务院令第583号),为燃气管理工作提出了总要求。但具有操作指导意义的地方性法规滞后。现行的《四川省燃气管理条例》修订于2004年,其中许多条款,特别是行业准入、行政许可、监督执法等方面的内容已不适应燃气行业发展新形势的要求。
(三)存在多头管理的问题
目前燃气管理存在多头管理的问题,以自贡市为例,市经信委行使生产要素保障的职能;市国资委行使国有资本监督管理职能;区、县、乡镇政府负责乡镇燃气的发展管理;市发改委负责城区燃气价格的管理,各区、县发改委负责区、县、乡镇燃气价格的管理;市城乡建设住房保障局行使燃气行政许可及规划职能;安监、质监、公安消防等部门根据各自职责负责燃气行业安全管理。各部门之间在面对燃气企业违规经营、违法建设等方面,联合执法力度不够,相互间的协调配合不足。
(四)市场准入监管不严
有的市、区(县)、乡镇出于自身利益考量,对燃气准入把关不严,盲目引进实力弱小的民营燃气企业,造成燃气企业数量多、规模小、实力弱、发展不平衡等问题。一些燃气企业违规发展用户,未得到及时制止,造成即成事实后,政府部门为确保民生、维护稳定,采取的处罚措施力度极为有限,使燃气管理工作非常被动。
四、规范燃气市场的对策
针对以上问题,应从加强行业管理入手,强化燃气法规建设,严把行业准入关,进一步规范、整顿燃气市场,促进管道行业有序发展。
(一)加强燃气法规的制订完善工作,做到有法可依
进一步加强对国务院《城镇燃气管理条例》的宣贯工作,提高认识,加强协调,在日常行业监督管理工作中切实做到依法行政。加快《四川省燃气管理条例》的颁布实施工作,及时组织宣传和解读,进一步贯彻落实。同时,结合各地市实际,建立完善具有操作性的管理办法或者地方性规章,确保有法可依。
(二)合理规划,控制燃气企业数量
应做好中长期燃气专项发展规划,制定与城市发展相适应的规划,在提高城乡天然气气化率的同时,实现燃气行业整体规范、有序发展的目标。严格控制审批新的燃气经营企业,并对已有燃气企业进行清理、规并、整合,扩大企业规模,增强企业抗风险能力。
(三)严格把关,提高燃气市场准入门槛
严格执行《关于实施燃气经营许可的通知》(川建城发[2012]520号)以及后续一系列相关文件中关于燃气经营许可范围、条件、标准、审查审批程序的规定,不向不符合新标准条件的企业颁发经营许可证,以此为契机,清理、整顿燃气市场。
(四)狠抓制度落实,确保燃气公共安全
严格按照“条块结合、以块为主”的原则,切实承担燃气安全监管的主体职责,燃气经营企业是安全生产的主体,企业法人对企业安全生产负全面责任。政府应督促燃气经营企业,特别是小型、民营燃气企业制定和完善安全生产、反恐、抢险等应急预案,提高有效应对各种突发事件的能力,同时建立健全燃气设施及管线监测和检查制度,发现事故隐患的,应当及时消除。
(五)推行特许经营,促进燃气行业有序发展
根据国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(第25号令)、住建部《市政公用事业特许经营管理办法》(第126号令)等相关规定,坚持公开、公平、公正和公共利益优先的原则,通过公开竞争方式,依法确定燃气特许经营权及其经营者。
(六)强化执法,加大行政监管力度
严格执行国家燃气行业相关规范,进一步加大监察执法力度。依法严惩违法建设、乱拉乱接燃气管线和设施的行为。对跨区域敷设管道、违规安装发展用户的行为予以坚决制止。严厉打击超负荷发展用户、违规转供气、向无资质企业提供气源的经营行为。积极引导各经营企业提高自身管理服务水平,守法经营、合理竞争,使燃气市场的发展逐步规范化。
五、结语
民营燃气企业的大量产生,是燃气市场开放的必然结果。随着城镇化进程的不断推进,城市范围不断扩大,原有的粗放型乡镇燃气管理模式已不能适应新形势的需要,我们应采取多种有效措施,在保持市场活力的同时,促进燃气市场朝着健康有序的方向发展,为人民群众的安居乐业、社会经济的快速发展提供良好助力。
